Contrats de plan Etat-Régions

Les contrats de plan Etat-Régions :

l’Etat donne la priorité à la route !

Les Contrats de Plan Etat-Régions (CPER) 2015-2020 ont été négociés dans le plus grand secret. Leur volet Mobilité se caractérise par une place exagérée des investissements routiers, imposée par le gouvernement en contradiction totale et incompréhensible avec les bonnes intentions exprimées dans la loi sur la transition énergétique. Les investissements ferroviaires, qui auraient dû recevoir une véritable priorité, n’ont été sauvegardés que par la volonté des élus régionaux, et leur niveau n’est pas à la hauteur des enjeux de service public, d’aménagement du territoire, de dépendance pétrolière et de climat : ils sont insuffisants pour garantir la pérennité du réseau ferré et lui donner les performances qui lui permettraient de concurrencer efficacement la route (p. 2 à 4).

Page 2 : Les Contrats de plan 2015-2020

Un CPER est un contrat établi et signé par l’Etat et un Conseil Régional ; il est accompagné de conventions d’application, ciblées, avec d’éventuels autres cofinanceurs. La procédure de mise au point d’un CPER est complexe.

Ainsi, en Lorraine, fin 2014, le préfet de Région a reçu un mandat financier de l’Etat : pour la mobilité, l’apport de l’Etat passait de 523 millions d’euros (CPER 2007-2013) à 318 millions, total des crédits attribués par l’Etat et les établissements publics à chaque mode. Puis, au cours du premier semestre 2015, le CPER a évolué : il a fait l’objet d’un protocole Etat-Région sur les orientations retenues, d’une concertation avec les autres cofinanceurs, d’une « évaluation stratégique environnementale » par le Conseil régional, enfin d’un vote de ce Conseil.

Opacité

Quelle que soit la Région considérée, l’information du grand public a été quasiment inexistante. L’élaboration des CPER s’est faite le plus souvent dans le secret, sans concertation.

Les acteurs régionaux ont pu cependant y participer indirectement. Ainsi, si la FNAUT n’a jamais été consultée par les préfets de Régions ou les Conseils régionaux, elle a pu apporter son expertise à travers ses interventions dans des Conseils de développement d’agglomérations et ses auditions par plusieurs Conseils économiques, sociaux et environnementaux régionaux (CESER), invités eux-mêmes à donner des avis aux Conseils régionaux.

Investissement en baisse

Le diagramme de la page 3 donne l’évolution, depuis 1984, des contributions de l’Etat et de l’ensemble des Régions aux CPER. On observe :

- une augmentation des contributions de l’Etat et des Régions jusqu’en 2006, celle des Régions étant la plus rapide (elle dépasse celle de l’Etat en 2000) ;

- pour les CPER 2007-2014, une baisse de 31% de la contribution de l’Etat et de 14% de celle des Régions, d’où un écart accentué entre celles des Régions et celle de l’Etat, qui transfère des responsabilités aux Régions sans les moyens financiers correspondants.

L’investissement total par habitant varie beaucoup d’une Région à l‘autre : pour les CPER 2007-2014, 630 euros en Nord - Pas-de-Calais, 400 euros en Aquitaine et 270 euros seulement en Pays de la Loire.

Les priorités de l’Etat

Un nombre très limité de thématiques prioritaires a été retenu par l’Etat pour 2015-2020 (rien n’est prévu pour les transports urbains de province) :

- la mobilité (terrestre et maritime), qui absorbe 6,7 milliards d’euros, soit 54% de la contribution totale de l’Etat qui se monte à 12,5 milliards ;

- l’enseignement supérieur, la recherche et l’innovation (1,2 milliard) ;

- les filières d’avenir ; 

- le très haut débit et le numérique ; 

- enfin la transition écologique et énergétique (2,9 milliards).

La mobilité n’apparaît pas dans les chapitres « transition énergétique » des CPER (pas plus que dans la Loi de Transition Energétique, qui ignore les transports collectifs, FNAUT Infos 239). Les CPER n’ont été encadrés par aucun objectif précis de report modal ou de réduction des émissions de carbone.

Un casse-tête

Nous avons cherché à évaluer de manière objective les nouveaux CPER sur la thématique de la mobilité en comparant les CPER des différentes régions.

L’exercice est d’une rare complexité :

- les informations sont peu accessibles, obscures, parfois contradictoires ;

- des crédits alloués, dans le cadre d’un CPER, à un projet inachevé (c’est souvent le cas des projets ferroviaires, plus rarement des projets routiers) peuvent être reportés sur le CPER suivant ; si c’est le cas, ces crédits, difficiles à détecter, auront été affichés deux fois pour une réalisation unique ;

- un CPER peut associer d’autres partenaires institutionnels que l’Etat et la Région sur des objectifs particuliers, ce qui en complique la compréhension et la comparaison avec d’autres CPER ;

- il est courant que soient engagés, parallèlement aux CPER, des programmes spécifiques pouvant recouvrir tout ou partie du contenu des CPER (par exemple un programme Strasbourg capitale européenne, une Convention interrégionale du Massif Vosgien, un Contrat de plan interrégional pour la vallée de la Seine) ;

- des programmes d’Investissemnts d’Avenir (PIA) viennent également se greffer sur les CPER ;

- à l’inverse, certains grands projets, le Grand contournement autoroutier ouest de Strasbourg par exemple, ne figurent pas dans les CPER.

Sur décision du gouvernement Ayrault, les CPER 2015-2020 réintègrent les travaux routiers auparavant affichés dans le cadre des Programmes de modernisation des itinéraires routiers nonconcédés (PDMI), ce qui invalide toute comparaison avec les CPER précédents. L’AFITF a consacré 1,5 milliard d’euros à ces travaux routiers. Les ports sont concernés par les CPER, mais pas les aéroports, on se demande pourquoi !

Les crédits du volet mobilité des CPER

D’après nos estimations, le montant total des crédits affectés à la mobilité, tous financeurs et tous modes confondus, s’élève à environ 22,7 milliards.

Les travaux de relance du programme autoroutier (3,2 milliards) et les projets Notre-Dame-des-Landes, Lyon-Turin et Seine-Nord relèvent de financements spécifiques hors CPER (sociétés autoroutières, VNF, Etat et collectivités territoriales, Bruxelles...).

Les crédits de l’Etat

Ils se répartissent ainsi :

- rail 1,85 milliard ;

- route 3,1 milliards ;

- ports 0,26 milliard ;

- transports publics d’Ile-de-France (Nouveau Grand Paris) 1,4 milliard.

Les crédits des Régions

Toutes Régions confondues, ils se répartissent ainsi :

- rail 3 milliards (les autres collectivités locales apportent 1,2 milliard) ;

- route 1 milliard ;

- ports 0,3 milliard ;

- Grand Paris 3 milliards.

Les crédits totaux

Toutes sources de financement confondues, la répartition est la suivante :

- rail 7,7 milliards ;

- fluvial 0,5 milliard (dont 0,2 venant de Voies Navigables de France) ;

- route 5,4 milliards ;

- ports 1,5 milliard et fluvial 0,5 ;

- Grand Paris 7,5 milliards.

et si on considère les seules contributions directes de l’Etat et des Régions :

- rail 4,85 milliards ;

- route 4,1 milliards ;

- ports 0,56 milliard ;

- Grand Paris 4,4 milliards.

A partir des chiffres précédents, on peut faire les observations suivantes.

1 - La répartition des crédits, tous modes confondus, entre l’Etat (6,7 milliards) et les Régions (7,3 milliards) est assez équilibrée. On notera la contribution prépondérante, proche de 9 milliards, des « autres cofinanceurs » (établissements publics, départements,...)..

2 - Les seuls transports publics franciliens absorbent le tiers de l’ensemble des crédits mobilité inscrits aux CPER.

3 - Le gouvernement, tout en préparant la loi de transition énergétique et la COP 21, a nettement privilégié la route par rapport au rail.

4 - Les élus régionaux, pour la plupart très impliqués dans le développement du TER, ont au contraire, en général, nettement privilégié le rail.

5 - L’Ile-de-France reçoit 8,7 milliards, la Corse 30 millions. Le budget attribué aux autres Régions varie de 0,35 milliard (Auvergne) à 1,5 (PACA).

Page 3 : Des crédits trop maigres pour le rail

Les négociations entre l’Etat et les Régions, qui n’avaient pas les mêmes priorités, ont été difficiles. Le financement de la part Etat des CPER a été fragilisé par l’abandon de l'écotaxe poids lourds. Les Régions ont subi une réduction des dotations de l’Etat.

Et l’énergie, et le climat ?

Demande sociale croissante de transport collectif, pics de pollution, avertissements de plus en plus pressants du GIEC concernant l’évolution du climat : ces contraintes sont présentes dans les discours de l’Etat. Le gouvernement a même fait du climat une « grande cause nationale ».  Mais, alors que l’élaboration des CPER lui donnait l’occasion d’infléchir sa politique traditionnelle, il a au contraire poussé les Régions à investir dans les routes.

En pratique, on est donc revenu aux mauvaises habitudes : la route, on élargit ; le rail, on réfléchit. Comme le disait l’ancien premier ministre Jean-Marc Ayrault, « la route n’est plus tabou ». Les transports urbains de province, le vélo, le fret ferroviaire, la densification de l’habitat sont généralement ignorés des CPER. Et la volonté de Bercy est claire : abandonner les lignes ferroviaires, régionales et interrégionales, les moins fréquentées, du type UIC 7 à 9.

Quant aux Régions, leurs réactions sont variées. Certaines acceptent cette orientation de l’Etat sans trop rechigner, la disparition de certaines lignes leur permettant de faire des économies grâce à des transferts sur route de services TER, et la plupart des élus restant persuadés des bienfaits économiques des investissements routiers et autoroutiers.

En Auvergne, alors que les liaisons ferroviaires interrégionales sont très menacées, le Schéma Régional Climat Air energie (SRCAE) annonce fièrement son objectif de réduire de 29,4 % la consommation énergétique et de 15 % les émissions de gaz à effet de serre d’ici 2020 : il est permis de s’étonner de l’incohérence entre ces chiffres annoncés et la faiblesse des mesures proposées dans un secteur aussi important que celui de la mobilité.

Les travaux ferroviaires

L’ensemble des travaux ferroviaires est évidemment loin d’être négligeable (encadré). Mais on pouvait faire mieux.

Les sections de lignes suivantes sont laissées à l’abandon : Verdun - Saint-Hilaire-au-Temple, Sarreguemines-Bitche, Thionville-Apach, Contrexeville-Merrey, Laqueuille-Eygurande, Thiers-Boën, Neussargues - Saint-Chély, Rodez - Séverac-le-Château, Montréjeau-Luchon. Si rien ne change, il en résultera la pérennisation de la fermeture des lignes Verdun-Châlons et Clermont-Ussel ainsi que la condamnation, à terme, des relations interrégionales Clermont - Saint-Etienne et Clermont-Béziers (ligne des Causses).

De grands projets sont mis de côté, par exemple le saut de mouton entre la LGV nord et la ligne classique au nord d’Arras, la gare souterraine de Lyon - Part-Dieu, le tram-train lyonnais (Lyon-Tassin et la branche de Lozanne),...

Pendant ce temps, beaucoup trop d’argent est encore consacré à des améliorations souvent contre-productives du réseau routier.

Le poids de l’Etat

Nous avons calculé le rapport entre les crédits accordés au rail respectivement par l’Etat et par les Régions. Ce rapport, qui est de 0,62 en moyenne sur le territoire, est systématiquement inférieur à 1 sauf dans les Régions Champagne-Ardenne (1,5), Limousin (1,2) et Lorraine (1,6) : il est ainsi de 0,24 pour la Picardie, de 0,3 pour la Basse-Normandie, de 0,4 pour le Centre et de 0,5 pour le Nord - Pas-de-Calais. L’Etat laisse les Régions investir sur le rail.

Le même rapport concernant les routes est de 2,96 en moyenne. Il est systématiquement supérieur à 1, ce qui traduit bien la volonté de l’Etat de favoriser la route, en particulier en Aquitaine, Auvergne, Basse-Normandie, Bourgogne, Centre, Limousin, Pays de la Loire, Picardie, Rhône-Alpes.

Les projets ferroviaires

Ces projets sont très variés, la liste ci-dessous n’est pas exhaustive (voir le site : transportrail.canalblog.com/) :

- travaux liés à la mise en service d’une LGV (4ème voie entre Vendenheim et Strasbourg, Roissy-Picardie, nœuds de Nîmes et Montpellier) ;

- aménagements de gares (mises en accessibilité) et de nœuds ferroviaires (Rouen, Nancy, Metz, Mulhouse, Rennes, Nantes, Saint-Nazaire, Laval, Orléans, Clermont, Lyon, Toulouse) ;

- aménagements de pôles d’échange multimodaux (Saint-Dié, Sarrebourg, Thionvile, Longwy, Hagondange) ;

- électrifications (Amiens - Rang-du-Fliers, Angoulême-Royan, ligne des CP entre Nice et la banlieue nord) ;

- modernisation de grands itinéraires classiques (Paris-Cherbourg, Paris-Granville, Paris-Toulouse, Paris-Clermont, Rennes-Brest/Quimper, Niort - La Rochelle, Besançon-Belfort, ligne du Revermont, Aix-les-Bains - Annecy, Mandelieu-Vintimille) ;

- régénération de grands itinéraires classiques (Nantes-Bordeaux entre La Roche-sur-Yon et La Rochelle) ;

- renforcements de capacité (Bordeaux-Hendaye) ;

- régénération de lignes régionales (Barr-Sélestat, Clisson-Cholet, Tours-Loches, Poitiers-Limoges, Nexon - Saint-Yriex, Brive-Objat, ligne des Hirondelles, Paray-le-Monial - Chaufailles, Bordeaux - Le Verdon, Carcassonne-Quillan, Cambo - Saint-Jean-Pied-de-Port, Nice-Breil ;

- modernisation de lignes régionales (Abancourt - Le Tréport, Bréauté-Fécamp, Lisieux-Trouville, Avranches-Dol, Guingamp-Paimpol, Dol-Lamballe, Rennes-Châteaubriant, Caen - Le Mans - Tours, Haguenau-Niederbronn, ligne des Horlogers, Nevers-Chagny, Auxerre - Laroche-Migennes, Lyon-Ambérieu, Tulle-Ussel, Firminy - Le-Puy, Langeac-Langogne, Alès-Langogne, étoile de Veynes, Bordeaux-Bergerac, Lamotte-Arcachon, Toulouse-Auch, Toulouse-Tarbes, Miramas - l’Estaque, Marseille-Aix) ;

- travaux sur des lignes dédiées au trafic de fret (Valenciennes-Mons, Auray - Saint-Brieuc) ;

- réouvertures de lignes (Belfort-Delle, Voves-Orléans, Orléans - Châteauneuf-sur-Loire, Oloron-Bedous). Trois nouvelles réouvertures sont prévues, celles des lignes Béthune-Bruay, Bollwiller-Guebwiller et peut-être Aix-étang de Berre.

Le CPER Vallée de la Seine prévoit, avec les études de la ligne nouvelle Paris-Normandie, la modernisation de Serqueux-Gisors pour une réouverture au trafic de fret (FNAUT Infos 239).

Page 4 : des politiques très diversifiées

Rail et route

Nous avons étudié la répartition des crédits entre le rail et la route dans les différentes Régions (à l’exception de la Région Nord - Pas-de-Calais, les crédits consacrés aux ports et aux voies navigables sont négligeables devant ceux qui sont accordés à la route et au rail).

Nous désignons dans la suite par RT le ratio des crédits rail/route tous modes de financement confondus dans une Région donnée, et par RE et RR le le rapport des crédits rail/route respectivement de l’Etat et de la Région considérée (encadré). Un ratio vaut l’infini (∞) quand la dépense routière est nulle.

Comme nous l’avons déjà signalé page 3, le ratio des dépenses rail/route de l’Etat sur l’ensemble du territoire est de 0,6 ; la moyenne des dépenses rail/route effectuées par les Régions est au contraire de 3. Cela explique qu’en général : RE < RT < RR. La seule exception est la Bretagne (RE < RR < RT), en raison d’une très forte contribution de SNCF Réseau au financement des travaux ferroviaires (685 millions).

Des CPER variés

Les régions où le CPER, tous modes de financement confondus, privilégie nettement le rail par rapport à la route (RT > 2) sont les suivantes : Bourgogne, Bretagne, Centre, PACA, Pays de la Loire, Picardie, Rhône-Alpes.

Les régions où le CPER privilégie nettement la route par rapport au rail (RT < 0,5) sont les suivantes : Auvergne, Franche Comté, Haute-Normandie, Ile-de-France.

Rappelons que le ratio RT peutdépendre fortement des crédits apportés par les « autres financeurs ». 

En Alsace, de manière inattendue, on investit plus sur la route que sur le rail (R = 0,9), mais ce dernier a bénéficié d’efforts importants précédemment, et un projet intéressant de réouverture (Bollwiller-Guebwiller) subsiste malgré le refus de l’Etat de la cofinancer.

Les Régions « ferroviaires »

C’est le ratio RR qui permet d’apprécier la volonté politique des élus de privilégier le rail, du moins dans le cadre des CPER. Cette volonté est spécialement marquée dans les Régions qui ne financent pas, ou presque pas, les routes (mais elles peuvent le faire, de manière moins lisible, par des subventions accordées à leurs départements).

Les Régions « ferroviaires », pour lesquelles RR >> 1, sont les suivantes : Aquitaine, Auvergne, Basse-Normandie, Bourgogne, Centre, Corse, Languedoc-Roussillon, Limousin, Nord - Pas-de-Calais, PACA, Pays de la Loire, Picardie, Rhône-Alpes.

La région Centre a toujours été volontariste sur le plan ferroviaire (deux réouvertures sont inscrites au CPER), mais le nouveau CPER se chevauche avec le précédent et la part de la Région pour le rail est en baisse dans un CPER dont le total des investissements est en baisse. SNCF-Réseau va cependant injecter 230 millions sur la ligne Paris-Limoges.

La Région Rhône-Alpes ne finance les routes qu’en Ardèche, où le rail est totalement absent pour les voyageurs.

Les Régions « routières »

Les Régions où les élus ont largement favorisé la route au détriment du rail (RR < 1) sont peu nombreuses : Franche-Comté, Haute-Normandie, Ile-de-France, Lorraine.

Les Régions « saupoudreuses »

Les Régions pour lesquelles RR n’est qu’un peu supérieur à 1 peuvent être qualifiées de « saupoudreuses ». Souvent sans idées directrices, elles ont été incapables de faire des choix nets entre le rail et la route : Alsace, Bretagne, Champagne-Ardenne, Midi-Pyrénées, Poitou-Charentes.

En Poitou-Charentes, Ségolène Royal, alors présidente du Conseil régional, réclamait des investissements routiers massifs et déclarait : « on avait beaucoup de retard sur le train, on l'a rattrapé (NDLR : une évidente contre-vérité) ; maintenant, il est de mon devoir de rattraper le retard pris par le réseau routier ».

Ce dossier a été constitué par Claude Pierre dit Barrois, président de la FNAUT Lorraine, Gilles Laurent, président de l’Union des Voyageurs du Nord, et Jean Sivardière, vice-président de la FNAUT.